Frente a corrientes de refugiados sin precedentes debidas a las guerras civiles en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, y a las dictaduras represivas de América del Sur, los principales interesados de diez países de América Latina se reunieron en la ciudad costera de Cartagena de Indias (Colombia) en noviembre de 1984 para examinar la protección internacional de los refugiados.
La reunión, que surgió del reconocimiento de que la región carecía de la infraestructura institucional y las normas jurídicas para hacer frente a esas crisis, dio lugar a la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados, aclamada por los expertos como un hito progresivo en el derecho de protección de los refugiados. La declaración estableció un marco de protección que la región sigue empleando en la actualidad y que varios países han consagrado en su legislación.
Concebida como el primer paso de un proyecto de protección regional en curso, la Declaración de Cartagena sigue siendo pertinente más de tres decenios después, aunque sus signatarios han aplicado sus principios de protección de maneras diferentes, a veces desiguales.
El acuerdo de 1984 fue innovador en varios aspectos: 1) amplió la definición de «refugiado» para incluir a las personas que huían de «la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público», al tiempo que excluía la mención de las formas de «persecución» tradicionalmente definidas que pudieran dar lugar a objeciones por parte del país de origen; 2) vinculó y consagró tres hilos distintos de protección internacional -el derecho humanitario, los derechos humanos y los derechos de los refugiados- en un acuerdo regional; y 3) hizo hincapié en la solidaridad regional y la práctica de compartir la carga mediante el «reasentamiento solidario» como base para la cooperación en materia de protección humanitaria, prefigurando un lenguaje que sería adoptado más tarde por la Unión Europea. En la declaración también se crearon normas mínimas para el tratamiento en cada etapa del camino hacia la protección, desde la entrada y la recepción de los solicitantes de asilo y los refugiados hasta el reasentamiento y la integración locales. Aun cuando la declaración amplió la comprensión de quién podía ser considerado refugiado en virtud de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, conservó la carga de la prueba exigida a los solicitantes, que deben demostrar el riesgo real de daño antes de que se les ofrezca protección.
Sin embargo, el marco carecía de un mecanismo de aplicación específico y los países que firmaron la declaración tenían libertad para determinar si incorporaban sus directrices y principios a la legislación nacional de protección y cómo hacerlo. Los diferentes niveles de aplicación han tenido una influencia dramática en la realidad de la protección en algunos países signatarios, mientras que en otros han resultado ser menos consecuentes. En general, todavía hay mucho margen para mejorar la aplicación sobre el terreno en toda la región.
En el presente artículo se examinan los enfoques de la protección de las poblaciones desplazadas en América Latina en los 30 años transcurridos desde la firma de la Declaración de Cartagena. La región ha enfrentado muchos desafíos humanitarios, sobre todo el desplazamiento masivo causado por el conflicto armado más prolongado del hemisferio, la guerra civil colombiana. El artículo también explora el desarrollo de más instrumentos de protección regional en medio de la crisis colombiana en evolución, las diversas aplicaciones de Cartagena en los vecinos de Colombia, Venezuela y Ecuador, y las promesas de protección humanitaria en respuesta a la actual crisis mundial de desplazamiento.
Cartagena: Un punto de partida
A pesar de la retórica altiva que hace referencia a la solidaridad de todas las partes en el 30º aniversario de la firma de la Declaración de Cartagena, los enfoques de la protección de los refugiados han variado drásticamente en los decenios posteriores a la aprobación del acuerdo no vinculante. Algunos países, como el Ecuador, han adoptado los principios de Cartagena, consagrándolos en políticas que adoptan un enfoque humanitario. Otros, como Venezuela, han adoptado políticas restrictivas en respuesta a las presiones políticas internas, negando efectivamente la existencia de desplazamientos forzosos en la región junto con la necesidad de cooperación en materia de protección humanitaria. Por su parte, Colombia, el país de origen de una de las poblaciones desplazadas más grandes del mundo, eliminó en 2002 de su legislación nacional la definición ampliada de refugiado que figura en Cartagena, a fin de reforzar la impresión de que no hay refugiados en la región y que, por lo tanto, no es necesario un régimen más amplio de protección de los refugiados en América Latina. (La definición fue restablecida en 2009, a medida que el gobierno implementó una nueva legislación de asilo y refugio).
Desde 1984, los países participantes han adoptado medidas para fomentar el desarrollo de políticas y la cooperación en torno al reasentamiento de refugiados en el marco regional de Cartagena, lo que ha tenido varias repercusiones importantes en la situación de Colombia. En 1994, la Declaración de San José amplió la protección a los desplazados internos, que constituyen la gran mayoría de los desplazados por el conflicto colombiano. En conmemoración del vigésimo aniversario de Cartagena, representantes de 20 países de la región se reunieron en México en 2004 para establecer medidas concretas que abordaran el desplazamiento de los colombianos, lo que dio lugar al Plan de Acción de México para fortalecer la protección internacional de los refugiados en América Latina. Los participantes se centraron en la necesidad de seguir desarrollando los sistemas de asilo y la capacidad de protección de los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales (ONG). La reunión impulsó la aprobación de nuevas leyes de protección en varios países, incluidas políticas para abordar las cuestiones relativas a la determinación de la condición de refugiado y la integración, y estableció el Programa de Reasentamiento Solidario regional.